中央审议通过依法从严打击证券违法专门文件 加快健全证券执法司法体制机制是改革亮点

主持人陈炜：随着注册制改革持续稳步推进、资本市场双向开放不断深化、国际监管和执法合作进一步加强，我国资本市场的执法司法工作进入新阶段。通过强有力执法传递出“零容忍”的鲜明信号，依法从重从快从严打击证券违法犯罪活动，将有力维护资本市场良好生态，为资本市场健康发展提供坚实的法治保障。

本报记者 吴晓璐

11月2日，中央全面深化改革委员会（简称“中央深改委”）第十六次会议审议通过了《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》。会议提出，要加快健全证券执法司法体制机制，加大对重大违法案件的查处惩治力度。

在我国资本市场30年的历史上，这是中央层面首次审议通过关于打击证券违法活动的专门文件。市场人士表示，这是从国家治理体系和治理能力现代化的高度，对打造“升级版”的有中国特色的证券执法司法体系，进行系统性、有针对性的部署。

据统计，目前我国资本市场4000多家上市公司，贡献的利润总额相当于规模以上工业企业的近一半。“资本市场的问题不仅仅是其本身的问题，也跟实体经济高质量发展息息相关。需要投入更多的资源和精力，来疏通和解决其中存在的制度问题、人力问题等。”中国人民大学法学院教授叶林对《证券日报》记者表示，加快健全证券执法司法体制机制，强化行政执法和刑事司法衔接，提升证券领域的司法专门化水平，对于进一步提高执法效率、加大违法成本，切实保护投资者合法权益，促进形成资本市场稳定预期，具有重要意义。

多年探索

立体化追责体系初步构建

对于依法全面从严打击证券违法活动，市场一致认为，仅仅依靠行政监管的力量远远不够，需要有立法的支持、司法的保障、公安机关以及地方政府的配合，形成打击资本市场违法活动的合力。

一直以来，党中央、国务院高度重视资本市场执法司法体制机制建设，不断加强打击资本市场违法犯罪的专门力量配置，强化了证监会与有关部门之间、中央与地方之间的协调衔接。

据记者了解，早在2002年，公安部即设立证券犯罪侦查局，派驻证监会办公，主要负责侦办全国证券犯罪案件，并协调各地公安机关经侦部门参与证券犯罪案件的侦办。2007年，经国务院同意，由证监会牵头，公安部、人民银行、原工商总局、原银监会参与，并邀请最高法、最高检参加，成立了整治非法证券活动协调小组，在打击证券期货违法犯罪、支持资本市场监管等方面发挥了重要作用。

2011年，最高法、最高检、公安部、证监会联合印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，完善行政执法与刑事司法的衔接机制，形成工作合力，不断提升打击证券期货违法犯罪行为的效果。2016年以来，公安部将5个地方公安机关、最高检将7个地方检察院设立为证券期货犯罪办案基地，进一步整合优势警务、检务资源，形成“上下联动、区域协同”的打击证券犯罪格局。

2018年，全国人大常委会批准设立上海金融法院，专门管辖金融民商事案件和涉金融行政案件。上海金融法院成立以来，充分发挥金融审判职能，公正高效审理各类金融案件，在构建资本市场司法保护机制、服务保障金融扩大开放、防范金融风险等方面发挥积极作用。

随着多年探索，目前，行政与刑事执法协作进一步强化，行刑衔接在打击证券期货违法犯罪方面，发挥了重要作用。据悉，今年以来截至9月底，证监会累计向公安机关移送涉嫌犯罪案件及线索101起。

此外，随着去年《全国法院民商事审判工作会议纪要》的出台，以及今年7月份最高法发布《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，证监会及投服中心发布证券集体诉讼配套制度，投资者提起和参加民事诉讼亦有了更加全面的法律保证。

资本市场“行政处罚、刑事惩戒、民事赔偿”有机衔接的全方位立体化追责体系逐步建立。

资本市场执法司法体制

仍有待进一步完善

资本市场执法司法体制机制虽然已经建立了起来，但是，接受记者采访的专家表示，在新的形势下，要构建有利于全面从严打击证券违法活动的执法司法体系，还存在一些薄弱环节、面临一些掣肘因素。司法机关有关证券案件侦查、检察、审理的专门化机制安排有待完善，行政监管机关与司法部门之间的协作机制需要进一步优化，专业执法力量配置仍显不足，案多人少矛盾突出，个别地方在查处上市公司财务造假等案件中存在一定保护主义倾向。

“此前，证监会和公检法探索了协作模式，但目前他们之间的衔接还有一些障碍。”叶林解释说，首先，现实中行政机关的调查权限有限，对于部分只怕刑事责任而不怕行政责任的违法犯罪者来说，威慑力不强。如果在发现违法犯罪线索的时候，公安机关或检察机关能够及时介入，启动调查程序或执法程序，可以高效查处违法犯罪行为，加大对重大违法案件的查处惩治力度。

其次，行政案件查处过程中发现涉嫌刑事犯罪案件的，应当依法移送公安机关处理，这对行政机关与公安机关之间的协调衔接提出了很高的要求，如果刑事移送不畅，实施违法犯罪的人没有受到相应的刑责，那么法律的震慑作用就难以真正发挥，投资者在这个过程中也要蒙受损失。

“要增加行政和刑事之间的协同，需要更高层级的部门，建立专门的工作机制来进行协调。”中国人民大学法学院教授刘俊海对《证券日报》记者表示。

最后，目前行政处罚一般为证券民事损害赔偿诉讼的前置程序，客观上可能影响民事追责的效率和效果。

强化工作协同

形成行政刑事执法合力

叶林表示，加大行政刑事执法协同，进一步完善立体化追责体系，还需要增加制度供给，进一步完善畅通行政刑事执法中的衔接，最终形成法治化的环境，稳定市场各方的预期。“因为只有法治才是可预期的。”

资深监管人士对《证券日报》记者表示，构建完善有利于从严打击证券违法活动的执法司法体制机制，既要求行政执法机关着力加强自身执法能力，丰富执法手段，提高执法水平，又对证券领域的司法专门化建设提出了更高要求。

“可以充分发挥上海金融法院、证券犯罪办案基地等改革示范作用，进一步研究加强金融领域的侦查、检察和审判队伍建设，加强一线办案力量，提高专业能力和水平。要加强中央部委、地方之间的协同配合，完善适应资本市场特殊性的专门化体制机制安排。”上述资深监管人士表示。

“目前，资本市场已经有超过4000家上市公司，需要加强行政执法力量和执法资源的建设。”叶林表示，刑事方面，则需要进一步加大专业人才的培养。

在叶林看来，证券执法司法体制机制的构建，可以理解为“三步曲”，第一步是初期的“分兵作战”，第二步是初步探索合作，第三步即构建有中国特色的证券执法司法体系，“当下我们正处于第二步和第三步之间的过渡阶段”。